Article premier Objet

À l’ère numérique, les technologies de l’information et de la communication (TIC) sous-tendent les systèmes complexes qui sont utilisés dans les activités quotidiennes. Elles contribuent à la bonne marche de nos économies dans des secteurs clés, tels que le secteur financier, et améliorent le fonctionnement du marché intérieur. Le degré croissant de numérisation et d’interconnexion accentue également le risque lié aux TIC, ce qui expose davantage la société dans son ensemble, et le système financier en particulier, aux cybermenaces ou aux dysfonctionnements des TIC. Si l’utilisation généralisée de systèmes de TIC ainsi qu’une numérisation et une connectivité poussées sont aujourd’hui des caractéristiques essentielles des activités des entités financières de l’Union, leur résilience numérique doit encore être mieux étudiée et intégrée dans leurs cadres opérationnels plus larges.

Au cours des dernières décennies, l’utilisation des TIC est devenue centrale dans la fourniture de services financiers, au point qu’elles ont désormais acquis une importance cruciale dans l’exécution des fonctions quotidiennes typiques de toutes les entités financières. La numérisation couvre maintenant, par exemple, les paiements, qui ont évolué progressivement de méthodes reposant sur les espèces et le papier vers l’utilisation de solutions numériques, ainsi que la compensation et le règlement des opérations sur titres, le trading électronique et algorithmique, les opérations de prêt et de financement, le financement entre pairs, la notation de crédit, la gestion de créances et les opérations de post-marché. Le secteur des assurances a également été transformé par l’utilisation des TIC avec l’apparition des intermédiaires d’assurance offrant des services en ligne et fonctionnant avec les technologies du domaine de l’assurance (InsurTech) ou la souscription d’assurance. L’ensemble du secteur financier a non seulement opéré une transition vers le numérique à grande échelle, mais la numérisation a également renforcé les interconnexions et les relations de dépendance au sein du secteur financier et avec les prestataires tiers d’infrastructures et de services.

Dans un rapport de 2020 consacré au cyberrisque systémique, le Comité européen du risque systémique (CERS) a réaffirmé que le niveau élevé d’interconnexion existant entre les entités financières, les marchés financiers et les infrastructures des marchés financiers, et en particulier les interdépendances de leurs systèmes de TIC, était susceptible de constituer une vulnérabilité systémique, car des cyberincidents localisés pourraient rapidement se propager de l’une des quelque 22 000 entités financières de l’Union à l’ensemble du système financier, sans aucune entrave géographique. Les atteintes graves à la sécurité des TIC qui se produisent dans le secteur financier ne touchent pas seulement les entités financières prises isolément. Elles facilitent également la propagation de vulnérabilités localisées à travers les canaux de transmission financière et peuvent avoir des conséquences préjudiciables pour la stabilité du système financier de l’Union, telles que la création de fuites de liquidités et une érosion générale de la confiance dans les marchés financiers.

Ces dernières années, le risque lié aux TIC a attiré l’attention des décideurs politiques, des régulateurs et des organismes de normalisation internationaux, nationaux et de l’Union, dans un effort visant à renforcer la résilience numérique, à définir des normes et à coordonner le travail de réglementation ou de surveillance. Au niveau international, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, le Comité sur les paiements et les infrastructures de marché, le Conseil de stabilité financière, l’Institut pour la stabilité financière, ainsi que le G7 et le G20 s’efforcent de fournir aux autorités compétentes et aux opérateurs de marché des diverses juridictions des outils leur permettant de renforcer la résilience de leurs systèmes financiers. Ces travaux ont également été motivés par la nécessité de tenir dûment compte du risque lié aux TIC dans le contexte d’un système financier mondial fortement interconnecté et de veiller à une plus grande cohérence des bonnes pratiques pertinentes.

Malgré des initiatives stratégiques et législatives ciblées aux niveaux de l’Union et national, le risque lié aux TIC représente toujours un défi pour la résilience opérationnelle, la performance et la stabilité du système financier de l’Union. Les réformes qui ont suivi la crise financière de 2008 ont principalement renforcé la résilience financière du secteur financier de l’Union et visaient à préserver la compétitivité et la stabilité de l’Union du point de vue économique, prudentiel et du comportement sur le marché. Bien que la sécurité des TIC et la résilience numérique fassent partie du risque opérationnel, le programme réglementaire d’après-crise financière leur a accordé moins d’importance, et elles n’ont été développées que dans certains domaines de la politique et du paysage réglementaire des services financiers de l’Union, ou seulement dans quelques États membres.

Dans sa communication du 8 mars 2018 intitulée «Plan d’action pour les technologies financières: Pour un secteur financier européen plus compétitif et plus innovant», la Commission a souligné l’importance primordiale de rendre le secteur financier de l’Union plus résilient, notamment d’un point de vue opérationnel, afin de garantir sa sûreté technologique et son bon fonctionnement, ainsi que son rétablissement rapide après des atteintes à la sécurité des TIC et des incidents liés aux TIC, permettant, en fin de compte, la fourniture efficace et sans accrocs de services financiers dans toute l’Union, y compris dans des situations de tension, tout en préservant la confiance des consommateurs et des marchés.

En avril 2019, l’Autorité européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne ou ABE) instituée par le règlement (UE) n^o 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil(⁴), l’Autorité européenne de surveillance (Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles ou AEAPP) instituée par le règlement (UE) n^o 1094/2010 du Parlement européen et du Conseil(⁵) et l’Autorité européenne de surveillance (Autorité européenne des marchés financiers ou AEMF) instituée par le règlement (UE) n^o 1095/2010 du Parlement européen et du Conseil(⁶) (regroupées conjointement sous le nom «autorités européennes de surveillance» ou AES) ont publié des avis techniques conjoints préconisant une approche cohérente du risque lié aux TIC dans le secteur financier et recommandant de renforcer, de manière proportionnée, la résilience opérationnelle numérique de ce secteur dans le cadre d’une initiative sectorielle de l’Union.

Le secteur financier de l’Union est soumis à un corpus réglementaire unique et régi par un système européen de surveillance financière. Néanmoins, les dispositions relatives à la résilience opérationnelle numérique et à la sécurité des TIC ne sont pas encore totalement ou systématiquement harmonisées, alors que la résilience opérationnelle numérique est indispensable pour garantir la stabilité financière et l’intégrité du marché à l’ère numérique, et qu’elle n’est pas moins importante que, par exemple, des normes prudentielles ou de conduite communes. Le corpus réglementaire unique et le système de surveillance devraient donc être développés pour couvrir également la résilience opérationnelle numérique, et les mandats des autorités compétentes devraient ainsi être renforcés pour leur permettre de superviser la gestion du risque lié aux TIC dans le secteur financier afin de protéger l’intégrité et l’efficacité du marché intérieur et de faciliter son bon fonctionnement.

Les disparités législatives et les approches nationales inégales en matière de réglementation ou de surveillance en ce qui concerne le risque lié aux TIC créent des obstacles au fonctionnement du marché intérieur des services financiers, lesquels entravent le plein exercice de la liberté d’établissement et la prestation de services des entités financières exerçant leurs activités sur une base transfrontière. La concurrence entre le même type d’entités financières opérant dans différents États membres pourrait également être faussée. C’est le cas, en particulier, dans les domaines où l’harmonisation au niveau de l’Union a été très limitée, comme les tests de résilience opérationnelle numérique, ou inexistante, comme le suivi du risque lié aux prestataires tiers de services TIC. Les disparités découlant des développements envisagés au niveau national pourraient créer de nouveaux obstacles au fonctionnement du marché intérieur, au détriment des acteurs du marché et de la stabilité financière.

À ce jour, étant donné que les dispositions relatives au risque lié aux TIC ne sont que partiellement abordées au niveau de l’Union, il existe des lacunes ou des chevauchements dans des domaines importants, tels que la notification des incidents liés aux TIC et les tests de résilience opérationnelle numérique, ainsi que des incohérences imputables à l’émergence de règles nationales divergentes ou une inefficacité par rapport au coût du fait de règles qui se chevauchent. Cette situation est particulièrement préjudiciable pour un gros utilisateur de TIC tel que le secteur financier, car les risques technologiques ne connaissent pas de frontières et le secteur financier déploie ses services sur une large base transfrontière à l’intérieur et à l’extérieur de l’Union. Les entités financières qui exercent des activités transfrontières ou qui détiennent plusieurs agréments (par exemple, une entité financière peut être détentrice d’un agrément bancaire, d’un agrément en tant qu’entreprise d’investissement et d’un agrément en tant qu’établissement de paiement, chacun délivré par une autorité compétente différente dans un ou plusieurs États membres) se heurtent à des difficultés opérationnelles lorsqu’il s’agit de faire face au risque lié aux TIC et d’atténuer les effets négatifs des incidents liés aux TIC de manière autonome, cohérente et efficace par rapport au coût.

Étant donné que le corpus réglementaire unique n’a pas été accompagné d’un cadre exhaustif applicable au risque lié aux TIC ou au risque opérationnel, il est nécessaire de procéder à une harmonisation plus poussée des exigences clés en matière de résilience opérationnelle numérique pour toutes les entités financières. Le renforcement des capacités en matière de TIC et la résilience globale des entités financières, sur la base de ces exigences clés, en vue de faire face aux interruptions de fonctionnement, contribueraient à préserver la stabilité et l’intégrité des marchés financiers de l’Union et donc à assurer un niveau élevé de protection des investisseurs et des consommateurs dans l’Union. Dans la mesure où le présent règlement se veut une contribution au fonctionnement harmonieux du marché intérieur, il devrait reposer sur les dispositions de l’article 114 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, interprétées conformément à la jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après dénommée «Cour de justice»).

Le présent règlement vise à consolider et à mettre à niveau les exigences en matière de risque lié aux TIC dans le cadre des exigences en matière de risque opérationnel qui ont, jusqu’à présent, été scindées dans divers actes juridiques de l’Union. Si ces actes couvraient les principales catégories de risques financiers (par exemple, le risque de crédit, le risque de marché, le risque de crédit de contrepartie et le risque de liquidité, le risque lié à la conduite sur le marché), ils n’ont pas, au moment de leur adoption, couvert de manière exhaustive toutes les composantes de la résilience opérationnelle. Ces actes juridiques de l’Union, lorsqu’ils ont précisé les règles en matière de risque opérationnel, ont souvent favorisé une approche quantitative classique de la gestion du risque (à savoir, la définition d’une exigence de fonds propres pour couvrir le risque lié aux TIC) plutôt que des règles qualitatives ciblées en matière de protection, de détection, de confinement, de rétablissement et de réparation en cas d’incidents liés aux TIC ou en matière de capacités de notification et de tests numériques. Ces actes étaient principalement destinés à définir et à actualiser les règles essentielles en matière de surveillance prudentielle, d’intégrité du marché ou de conduite sur le marché. Par la consolidation et l’actualisation des différentes règles relatives au risque lié aux TIC, toutes les dispositions traitant du risque lié aux TIC dans le secteur financier seraient pour la première fois réunies de manière cohérente dans un seul et même acte législatif. Par conséquent, le présent règlement comble les lacunes ou remédie aux incohérences de certains des actes juridiques antérieurs, notamment en ce qui concerne la terminologie qui y est utilisée, et fait explicitement référence au risque lié aux TIC au travers de règles ciblées sur les capacités de gestion du risque lié aux TIC, la notification des incidents et les tests de résilience opérationnelle, ainsi que le suivi des risques des tiers liés aux TIC. Le présent règlement devrait donc également mieux sensibiliser au risque lié aux TIC et souligner que les incidents liés aux TIC et l’absence de résilience opérationnelle sont susceptibles de compromettre la solidité des entités financières.

Les entités financières devraient suivre la même approche et les mêmes règles de principe lorsqu’elles abordent le risque lié aux TIC, en tenant compte de leur taille et de leur profil de risque global, ainsi que de la nature, de l’ampleur et de la complexité de leurs services, activités et opérations. La cohérence contribue à renforcer la confiance dans le système financier et à préserver sa stabilité, en particulier en période de forte dépendance à l’égard des systèmes, plateformes et infrastructures des TIC, qui accroît le risque numérique. Le respect d’une hygiène informatique de base devrait également éviter à l’économie d’avoir à supporter des coûts considérables, en réduisant au minimum les incidences et les coûts des dysfonctionnements des TIC.

Un règlement permet de réduire la complexité réglementaire, favorise la convergence en matière de surveillance et accroît la sécurité juridique, et contribue également à limiter les coûts de mise en conformité, notamment pour les entités financières exerçant des activités transfrontières, et à réduire les distorsions de concurrence. Le choix d’un règlement pour la mise en place d’un cadre commun en matière de résilience opérationnelle numérique des entités financières constitue donc le moyen le plus approprié de garantir une application homogène et cohérente de toutes les composantes de la gestion du risque lié aux TIC par le secteur financier de l’Union.

La directive (UE) 2016/1148 du Parlement européen et du Conseil(⁷) a constitué le premier cadre horizontal en matière de cybersécurité adopté au niveau de l’Union, s’appliquant également à trois types d’entités financières, à savoir les établissements de crédit, les plates-formes de négociation et les contreparties centrales. Toutefois, comme la directive (UE) 2016/1148 prévoyait un mécanisme d’identification au niveau national des opérateurs de services essentiels, seuls certains établissements de crédit, plates-formes de négociation et contreparties centrales qui ont été identifiés par les États membres ont été inclus en pratique dans son champ d’application et sont ainsi tenus de se conformer aux exigences en matière de sécurité des TIC et de notification des incidents qui y sont définies. La directive (UE) 2022/2555 du Parlement européen et du Conseil(⁸) fixe un critère uniforme visant à déterminer les entités qui relèvent de son champ d’application (règle associée à un plafond), tout en maintenant les trois types d’entités financières dans son champ d’application.

Toutefois, étant donné que le présent règlement rehausse le niveau d’harmonisation des diverses composantes de la résilience numérique, en instaurant, en matière de gestion du risque lié aux TIC et de notification des incidents liés aux TIC, des exigences plus strictes que celles prévues par l’actuel droit de l’Union sur les services financiers, ce niveau accru constitue une harmonisation plus poussée, y compris par rapport aux exigences énoncées dans la directive (UE) 2022/2555. Par conséquent, le présent règlement constitue une lex specialis en ce qui concerne la directive (UE) 2022/2555. Dans le même temps, il est indispensable de maintenir un lien étroit entre le secteur financier et le cadre horizontal de l’Union en matière de cybersécurité tel qu’il est actuellement défini dans la directive (UE) 2022/2555, afin de garantir la cohérence avec les stratégies de cybersécurité adoptées par les États membres et de permettre aux autorités de surveillance financière d’être informées des cyberincidents touchant d’autres secteurs couverts par ladite directive.

Conformément à l’article 4, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne et sans préjudice du contrôle juridictionnel exercé par la Cour de justice, le présent règlement ne devrait pas avoir d’incidence sur la responsabilité des États membres pour ce qui est des fonctions essentielles de l’État en matière de sécurité publique, de défense et de sauvegarde de la sécurité nationale, par exemple en ce qui concerne la fourniture d’informations qui serait contraire à la sauvegarde de la sécurité nationale.

Afin de favoriser l’apprentissage intersectoriel et de tirer efficacement parti des expériences d’autres secteurs en matière de lutte contre les cybermenaces, les entités financières visées dans la directive (UE) 2022/2555 devraient continuer à faire partie de l’«écosystème» de ladite directive (par exemple, le groupe de coopération et les centres de réponse aux incidents de sécurité informatique (CSIRT)]. Les AES et les autorités nationales compétentes devraient pouvoir participer aux discussions stratégiques et aux travaux techniques du groupe de coopération relevant de ladite directive, et échanger des informations et coopérer davantage avec les points de contact uniques désignés ou établis conformément à ladite directive. Les autorités compétentes au titre du présent règlement devraient également consulter les CSIRT et coopérer avec ceux-ci. Les autorités compétentes devraient aussi pouvoir demander des conseils techniques aux autorités compétentes désignées ou établies conformément à la directive (UE) 2022/2555 et établir des accords de coopération visant à assurer la mise en place de mécanismes de coordination efficaces et rapides.

En raison des liens étroits entre la résilience numérique et la résilience physique des entités financières, une approche cohérente en ce qui concerne la résilience des entités critiques est nécessaire dans le présent règlement et dans la directive (UE) 2022/2557 du Parlement européen et du Conseil(⁹). Étant donné que la résilience physique des entités financières est traitée de manière globale par les obligations en matière de gestion et de notification du risque lié aux TIC couvertes par le présent règlement, les obligations prévues aux chapitres III et IV de la directive (UE) 2022/2557 ne devraient pas s’appliquer aux entités financières qui relèvent du champ d’application de ladite directive.

Les fournisseurs de services d’informatique en nuage constituent une catégorie d’infrastructure numérique relevant de la directive (UE) 2022/2555. Le cadre de supervision de l’Union (ci-après dénommé «cadre de supervision») établi par le présent règlement s’applique à tous les prestataires tiers critiques de services TIC, y compris les fournisseurs de services d’informatique en nuage fournissant des services TIC à des entités financières et devrait être considéré comme complémentaire de la surveillance prévue par la directive (UE) 2022/2555. En outre, le cadre de supervision établi par le présent règlement devrait couvrir les fournisseurs de services d’informatique en nuage en l’absence d’un cadre horizontal de l’Union établissant une autorité de supervision numérique.